ข้อเสนอแนะในการจัดทำกฎหมายลำดับรองที่ออกตาม พระราชบัญญัติราชทัณฑ์ พ.ศ. ๒๕๖๐

ข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะในการจัดทำกฎหมายลำดับรองที่ออกตาม

พระราชบัญญัติราชทัณฑ์ พ.ศ. ๒๕๖๐

ความเป็นมาและเหตุผลของการจัดทำข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะ

         

โดยที่ขณะนี้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติราชทัณฑ์ พ.ศ. ๒๕๖๐[1] (ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่ ๑๙ พฤษภาคม ๒๕๖๐)ซึ่งเหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ ตามที่ปรากฏในหมายเหตุ ท้ายพระราชบัญญัติฯ คือ พระราชบัญญัติราชทัณฑ์ พุทธศักราช ๒๔๗๙ ได้ใช้บังคับมาเป็นเวลานานและมีบทบัญญัติบางประการไม่สอดคล้องกับนโยบาย ทางอาญาของประเทศ ประกอบกับมีกฎหมายและกฎเกณฑ์ในระดับสากลที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติ ต่อผู้ต้องขังประเภทต่าง ๆ และการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ ซึ่งมิได้มีการบัญญัติไว้ ในพระราชบัญญัติดังกล่าว ส่งผลให้การดำเนินงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องไม่สอดคล้องตามมาตรฐานสากล อาทิ ข้อกำหนดมาตรฐานขั้นต่ำสำหรับปฏิบัติต่อผู้ต้องขัง (Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners /SMR) หรือข้อกำหนด ของสหประชาชาติ สำหรับการปฏิบัติต่อผู้ต้องขังหญิงในเรือนจำและมาตรการที่มิใช่การควบคุมขัง สำหรับผู้กระทำผิดหญิง(United Nations Rules for the Treatment of Women Prisoners and Non - Custodial Measures for Women Offenders) หรือ ข้อกำหนดกรุงเทพ (Bangkok Rules) รวมทั้งยังไม่สามารถจัดการหรือบริหารโทษของผู้ต้องขังเฉพาะรายหรือเฉพาะ คดีได้อย่างเหมาะสม เนื่องจากไม่มีบทบัญญัติให้อำนาจในการดำเนินการ และไม่สามารถ ดำเนินการให้มีสถานที่ควบคุมหรือคุมขังผู้ต้องขังประเภทอื่น นอกจากการคุมขังไว้ในเรือนจำ ซึ่งทำให้ระบบการพัฒนาพฤตินิสัยและการบริหารงานเรือนจำ ไม่เป็นไปตามเป้าหมายที่กำหนดไว้ สมควรกำหนดให้มีคณะกรรมการราชทัณฑ์ เพื่อกำหนดนโยบายและทิศทางในการบริหารงาน ราชทัณฑ์ และปรับปรุงกฎหมายให้สามารถแก้ไข บำบัด ฟื้นฟู และพัฒนาพฤตินิสัยของผู้ต้องขัง กับทั้งเป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาอื่นในการบริหารจัดการกระบวนงานของกรมราชทัณฑ์ เพื่อให้เกิด ประสิทธิภาพยิ่งขึ้น  จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้

นอกจากนี้ประเทศไทย ยังคงต้องผูกพันตามพันธกรณีด้านสิทธิมนุษยชน ขององค์การ

สหประชาชาติหลายฉบับที่เกี่ยวกับผู้ต้องขัง  เช่น กติการะหว่างประเทศว่าด้วยสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง[2]  (International Covenant on Civil and Political Rights) อนุสัญญาต่อต้านการทรมาน และการประติบัติหรือ การลงโทษอื่นที่โหดร้ายไร้มนุษยธรรม หรือที่ย่ำยีศักดิ์ศรี (Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment[3]) ด้วย

สมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน (สสส.) มีกิจกรรมด้านการส่งเสริมการปฏิบัติให้เป็นไปตามหลักการสิทธิมนุษยชน และที่เกี่ยวกับการส่งเสริมสิทธิผู้ต้องขัง รวมถึงการรณรงค์ยกเลิกโทษประหารชีวิต เห็นเป็นโอกาสดีที่กรมราชทัณฑ์ได้จัดการตราพระราชบัญญัติราชทัณฑ์ พ.ศ. ๒๕๖๐ ซึ่งมีมาตรการที่ชัดเจนในการดำเนินการที่ดีขึ้นอย่างน้อย ๒ ประการ กล่าวคือ

๑. การบริหารงานเรือนจำ

·       กำหนดให้มีคณะกรรมการนโยบายการราชทัณฑ์ โดยมีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย

ด้านการราชทัณฑ์ และกำหนดทิศทางกระบวนการพัฒนาพฤตินิสัยผู้ต้องขัง เพื่อให้การดำเนินงาน ของกรมราชทัณฑ์มีทิศทางและมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น

·       กำหนดให้มีคณะอนุกรรมการที่สำคัญและขึ้นตรงต่อคณะกรรมการฯ 2 คณะ ได้แก่

คณะอนุกรรมการตรวจเรือนจำ มีอำนาจหน้าที่ให้ความเห็นและเสนอแนะในการดำเนิน กิจการเรือนจำตามหลักการทางด้านอาชญาวิทยาและทัณฑวิทยาแก่กรมราชทัณฑ์ รวมทั้งทำการตรวจกิจการเรือนจำและให้คำแนะนำแก่เจ้าพนักงานในการปฏิบัติหน้าที่ และคณะอนุกรรมการรับเรื่องราวร้องทุกข์มีอำนาจหน้าที่ในการรับเรื่องราวร้องทุกข์หรือเรื่องราว ใด ๆ จากผู้ต้องขัง

๒.การเตรียมความพร้อมก่อนปล่อย

·       กำหนดให้มีกระบวนการเตรียมความพร้อมก่อนปล่อย โดยให้กระบวนการนี้เริ่มต้นตั้งแต่มีการรับตัวผู้ต้องขัง เพื่อให้สอดคล้องกับโปรแกรมการพัฒนาพฤตินิสัย ตามที่กรมราชทัณฑ์หรือเรือนจำได้จัดเตรียมให้หลังจากผ่านระบบการจำแนกมาแล้ว และกำหนดให้เรือนจำต้องดำเนินการจัดเตรียมความพร้อมด้านต่าง ๆ ให้กับผู้ต้องขัง เพื่อให้สามารถกลับไปใช้ชีวิตในสังคมได้

อย่างไรก็ตามสมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชนเห็นว่ายังมีประเด็นที่ต้องมีการดำเนินการตรากฎหมายลำดับรองให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติราชทัณฑ์ พ.ศ. ๒๕๖๐ ที่สอดคล้องกับแนวปฏิบัติตามมาตรฐานสหประชาชาติและสนธิสัญญาที่ประเทศไทยเป็นภาคี จึงขอเสนอข้อคิดเห็นและข้อเสนอแนะ เพื่อการดำเนินการดังกล่าว ดังต่อไปนี้

ประเด็น/มาตรฐานสากล[4]	พรบ.ราชทัณฑ์	ข้อคิดเห็น/ข้อเสนอแนะ	หมายเหตุ
๑.การปฏิบัติต่อผู้ถูกคุมขัง ·       การแยกผู้คุมขังประเภทต่างๆ	มาตรา ๓๑  การจำแนก ประเภทหรือชั้นของเรือนจำ ให้รัฐมนตรีประกาศกำหนดโดยอาศัยเกณฑ์อย่างหนึ่งอย่างใด ดังต่อไปนี้ (๑) เพศของผู้ต้องขัง (๒) สถานะของผู้ต้องขัง (๓) ความประสงค์ในการพัฒนาพฤตินิสัยของผู้ต้องขัง (๔) ความมั่นคงของเรือนจำ (๕) ลักษณะเฉพาะทางของเรือนจำ	ไม่มีบทบัญญัติว่าด้วยผู้ต้อง ขังที่อยู่ระหว่างพิจารณา คดี ดังนั้นต้องจัดให้ มีระเบียบว่าด้วยการนี้ โดยในระเบียบดังกล่าว ต้องถือว่าบุคคลที่อยู่ระหว่างพิจารณาคดี เป็นผู้บริสุทธิ์ ดังนั้นจะปฏิบัติต่อผู้นั้นเสมือนเป็นผู้กระทำความผิดแล้ว ไม่ได้ โดยห้ามการดำเนิน การ ดังนี้  ๑.ห้ามการตรวจภายในสตรี โดยวิธีละเมิดศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์และสิทธิในร่างกาย แต่ให้ใช้เครื่องมือทางวิทยาศาตร์อื่น  ๒. ห้ามตัดผมหรือให้ผู้นั้น สวมชุดนักโทษเช่นเดียวกับผู้ที่ศาลตัดสินแล้ว ๓.ห้ามให้บุคคลดังกล่าว ทำงานของเรือนจำ เช่นผู้ต้องขังอื่น แต่ต้องจัดให้อยู่ในห้องที่จัด เป็นสัดส่วนแยกต่างหากจากผู้ต้องขังที่ศาลตัดสินแล้ว  ๔. ห้ามตีตรวนผู้นั้นเมื่อ มีการนำตัวไปขึ้นศาล แต่ให้ใช้วิธีอื่นเพื่อป้องกัน การหลบหนีหรือทำอันตรายผู้อื่น โดยไม่ละเมิดสิทธิในร่างกาย เช่น ใช้เครื่อง EM  หรือ การจัดให้ผู้พิพากษา เข้ามาพิจารณาคดีในเรือนจำ เป็นต้น
๒.ขั้นตอนปฏิบัติและการลง โทษทางวินัย ·   องค์ประกอบอำนาจในการลงโทษ ·   โอกาสในการอุทธรณ์รวมทั้งการมีตัวแทนช่วยร้องเรียน ·       ประเภทของการลงโทษ ·   การตรวจวสุขภาพโดยแพทย์ขณะที่ถูกจับ ·       ห้องขังเพื่อการลงโทษ	·       มาตรา๖๙  เมื่อ ผู้ต้อง ขังกระทำผิดวินัย จะถูกลงโทษตามหลัก เกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ กำหนดในกฎกระทรวง ·       มาตรา ๒๓  เจ้าพนักงานเรือนจำอาจใช้อาวุธปืนแก่ผู้ต้องขังได้	·       การลงโทษทางวินัย ด้วยการขังเดี่ยวควร พิจารณายกเลิกหรือจำกัด การใช้วิธีการนี้ เพราะการขังเดี่ยวเป็นเวลานาน (๑ เดือน ถือว่านาน) อาจถือว่าเป็นการทรมานที่ ต้องห้ามตามอนสัญญาต่อต้านการทรมานฯ ·       การใช้อาวุธปืนของ เจ้าพนักงานเรือนจำนอกจากที่กำหนดไว้ในมาตรา ๒๓ แล้วต้องคำนึงถึงการใช้อาวุธปืนเฉพาะในสภชถานการณ์ที่วิธีการป้องกันอันตรายอย่างอื่นใช้ไม่ได้ผลแล้วและต้องไม่จงใจใช้อาวุธยิงเสียให้ตาย แต่ต้องใช้เพื่อกรณีปกป้องชีวิตของตนและผู้อื่นเท่านั้น
๓.ขั้นตอนการปฏิบัติเกี่ยว กับข้อร้องเรียน	มาตรา ๖๙  เมื่อผู้ต้องขัง กระทำผิดวินัย จะถูก ลงโทษ การดำเนินการ อุทธรณ์ให้เป็นไปตาม หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง	·       กฎกระทรวงว่าด้วย การอุทธรณ์การลงโทษทางวินัยแก่ผู้ต้องขัง ควรระบุสาระสำคัญ ดังนี้ ๑.การ ฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติ ตามคำสั่งของเจ้าพนักงาน เรือนจำ ข้อบังคับเรือนจำ หรือระเบียบกรมราชทัณฑ์ พฤติกรรมอย่างไร จึงถือว่าเป็นความผิดวินัย ๒.สิทธิในการแสดงความเห็นก่อนการลงโทษทางวินัย ๓. สิทธิในการขออุทธรณ์ต่อหน่วยงานระดับสูง ๔.ประเภทและระยะเวลาการลงโทษ ๕.หน่วยงานที่ระบุว่าให้ลงโทษดังกล่าว ๖.ควรกำหนดมาตรการอื่นนอกเหนือจากการลงโทษทางวินัยไว้ด้วย
๔.สภาพห้องขังทางกายภาพ ·   ความจุของห้องขัง/การรองรับผู้ถูกคุมขังจริง ·	กำหนดบทบัญญัติเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิผู้ต้องขังให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น เช่น อนามัยผู้ต้องขัง การติดต่อผู้ต้องขัง เป็นต้น ·	·         ไม่มีบทบัญญัติว่า ด้วยความจุของห้องขัง/การรองรับผู้ถูกคุมขังจริง ·       สภาพทางกายภาพ แสงสว่าง การระบายอากาศ ระบบสุขภัณฑ์ สุขอนามัย
๕.อาหาร ·       งบประมาณ /หัว/มื้อ(ปริมาณ คุณภาพ ความหลากหลาย)	·	·         ไม่มีบทบัญญัติว่า ด้วย งบประมาณด้านอาหาร /หัว/มื้อ(ปริมาณ คุณภาพ ความหลากหลาย)
๖. สุขอนามัยส่วนบุคคล ·       ที่อาบน้ำ ·       อุปกรณ์ ·       เครื่องนอน ·       โอกาสการซักผ้า	·       กำหนดบท บัญญัติเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิผู้ต้องขังให้มีความชัดเจนยิ่งขึ้น เช่น อนามัยผู้ต้องขัง	·         ไม่มีบทบัญญัติว่า ด้วยสุขอนามัยอย่างอื่นนอกจากการรักษาพยาบาล เช่น ที่อาบน้ำ อุปกรณ์เครื่องนอน โอกาสการซักผ้า
๗. การติดต่อกับโลก ภายนอก ·       การเยี่ยม ·       จดหมาย/พัสดุ ·       โทรศัพท์	มาตรา ๖๐  ผู้ต้องขังพึง ได้ รับการอนุญาตให้ ติดต่อกับบุคคลภายนอกตามระเบียบกรม ราชทัณฑ์ มาตรา ๒๙  ระเบียบว่าด้วยการให้เจ้าพนักงานเรือนจำมีอำนาจตรวจสอบจดหมาย เอกสาร พัสดุภัณฑ์ หรือสิ่งสื่อสารอื่น หรือสกัดกั้นการติดต่อสื่อสารทางโทรคมนาคมหรือโดยทางใดๆซึ่งมีถึง หรือจากผู้ต้องขัง	·       ควรยกเลิกระเบียบ ว่าด้วยการให้ผู้ต้องขังระบุ ชื่อบุคคลที่จะเข้าเยี่ยม ·       ผู้ต้องขังต่างชาติที่ ไม่มีตัวแทนด้านการทูตหรือกงสุลในประเทศไทยและบุคคลไร้สัญชาติ ต้องได้รับการ อำนวย ความสะดวกในการ ติดต่อไม่น้อยไปกว่าที่จัดให้ ได้รับการติดต่อกับผู้แทน ประเทศตนหรือได้รับการติดต่อจากหน่วยงานภายใน ประเทศหรือหน่วยงาน ระดับสากลที่ทำหน้าที่คุ้ม ครองบุคคลเช่นนั้น ·       ระเบียบตามมาตรา นี้ ต้องดำเนินการตาม ความมุ่งหมายพิเศษเพื่อการรักษาความมั่นคงของรัฐ หรือเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน เท่านั้น ซึ่งอย่างไรคือ ความมั่นคงของรัฐ หรือเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน  ต้องตีความโดยเคร่งครัด
๘. บริการด้านการแพทย์ ·	มาตรา ๕๔  ให้เรือนจำทุกแห่งจัดให้มีสถานพยาบาล เพื่อเป็นที่ทำการรักษาพยาบาลผู้ต้องขังที่ป่วย จัดให้มีแพทย์ พยาบาล หรือเจ้าพนักงานเรือนจำที่ผ่านการอบรมด้านการพยาบาล ซึ่งอยู่ปฏิบัติหน้าที่เป็นประจำที่สถานพยาบาลนั้นด้วย อย่างน้อยหนึ่งคน ทั้งนี้ ให้เป็นไปตามระเบียบกรมราชทัณฑ์	·       ระเบียบตามมาตรา นี้ ควรระบุประเด็นสำคัญ ดังนี้ ๑. ให้ดำเนินการตรวจ ร่างกายผู้ต้องขังทันที เพื่อคัดกรองแยกผู้ที่สงสัยว่าจะติดเชื้อที่เป็นอันตรายหรืออาจเป็นโรคระบาด ๒. บันทึกการตรวจร่างกาย เพื่อหาร่องรอยการได้รับ การทรมาน ๓. ควรจัดให้มีแพทย์หรือ พยาบาลผู้เชี่ยวชาญในด้าน ใดด้านหนึ่งไว้ประจำเมื่อมี การคัดกรองแล้วพบว่าผู้ต้องขังส่วนใหญ่มีโรคประจำตัวที่ต้องได้รับการดูแลพิเศษ ๔. การตรวจร่างกายต้อง เคารพศักดิ์ศรีความเป็น มนุษย์ของพวกเขาและผล การตรวจต้องได้รับการ รักษาไว้เป็นความลับ ระหว่างแพทย์และคนไข้ ๕.การปฏิเสธไม่ให้ได้รับการตรวจรักษาถือเป็นการ ทารุณตามกฎหมายระหว่างประเทศและควรได้พบ แพทย์โดยไม่ชักช้า หากไม่ใช่กรณีฉุกเฉิน ต้องได้พบภายใน ๑ วัน ๖. ควรมีการประเมินคัดกรอง ภาวะทางจิตใจ ( Mental Health Assessment) โดยผู้มีอาการวิกลจริตต้อง ไม่ถูกคุมขังในเรือนจำ แต่ต้องส่งตัวไปหน่วยงาน ด้านจิตเวชทันที หรือจัดให้มี การตรวจทางจิตเวชโดย แพทย์ผู้เชี่ยวชาญในเรือนจำ และผู้นั้นต้องได้รับการดูแล เป็นพิเศษจากเจ้าหน้าที่ ด้านการแพทย์
๙. การบริหารงานเรือนจำ	·       กำหนดให้มี คณะกรรมการนโยบาย การราชทัณฑ์ โดยมีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบายด้านการราชทัณฑ์ และกำหนดทิศทางกระบวนการพัฒนาพฤตินิสัยผู้ต้องขัง เพื่อให้การดำเนินงานของกรมราชทัณฑ์มีทิศทางและมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น ·       กำหนดให้มีคณ ะอนุกรรมการที่สำคัญและขึ้นตรงต่อคณะกรรมการฯ 2 คณะ ได้แก่ คณะอนุกรรมการตรวจเรือนจำ มีอำนาจหน้าที่ให้ความเห็นและเสนอแนะในการดำเนินกิจการเรือนจำตามหลักการทางด้านอาชญวิทยาและทัณฑวิทยาแก่กรมราชทัณฑ์ รวมทั้งทำการตรวจกิจการเรือนจำและให้คำแนะนำแก่เจ้าพนักงานในการปฏิบัติหน้าที่ และคณะอนุกรรมการรับเรื่องราวร้องทุกข์ มีอำนาจหน้าที่ในการรับเรื่องราวร้องทุกข์หรือเรื่องราวใด ๆ จากผู้ต้องขัง		เป็นประเด็น ใหม่ของ พรบ.ราชฑัณฑ์ที่ควรได้รับการพิจารณา และดำเนินการให้สอดคล้องกับหลักการสากล
๑๒. การเตรียมความพร้อมก่อนปล่อย	·       กำหนดให้มีกระ บวนการเตรียมความพร้อมก่อนปล่อย โดยให้กระบวนการนี้เริ่มต้นตั้งแต่มีการรับตัวผู้ต้องขัง เพื่อให้สอดคล้องกับโปรแกรมการพัฒนาพฤตินิสัย ตามที่กรมราชทัณฑ์หรือเรือนจำได้จัดเตรียมให้หลังจากผ่านระบบการจำแนกมาแล้ว และกำหนดให้เรือนจำต้องดำเนินการจัดเตรียมความพร้อมด้านต่าง ๆ ให้กับผู้ต้องขัง เพื่อให้สามารถกลับไปใช้ชีวิตในสังคมได้		เป็นประเด็น ใหม่ของ พรบ.ราชฑัณฑ์ที่ควรได้รับการพิจารณา และดำเนินการให้สอดคล้องกับหลักการสากล

---

[1] พระราชบัญญัติราชทัณฑ์ พ.ศ. ๒๕๖๐ มาตรา ๒ พระราชบัญญัตินี้ให้ใช้บังคับเมื่อพ้นกำหนดเก้าสิบวันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษา เป็นต้นไป.

[2] ประเทศไทยเข้าเป็นภาคีโดยการภาคยานุวัติ เมื่อ ๒๙ ตุลาคม ๒๕๓๙ โดยมีผลบังคับใช้กับประเทศไทยเมื่อวันที่       ๓๐ มกราคม ๒๕๔๐.

[3]   ประเทศไทยเข้าเป็นภาคีโดยการภาคยานุวัติ เมื่อวันที่ ๒ ตุลาคม ๒๕๕๐ และมีผลบังคับใช้กับประเทศไทยเมื่อวันที่     ๑ พฤศจิกายน ๒๕๕๐.

[4] คัดจากคู่มือปฏิบัติ : การตรวจเยี่ยมสถานที่คุมขัง ,แปลจาก Monitoring Places of Detention : A Practical guide ,โดยพิภพ อุดมอิทธิพงศ์ ,จัดพิมพ์และเผยแพร่โดยมูลนิธิผสานวัฒนธรรม ,มิถุนายน ๒๕๕๐